原本只是一份不甚起眼的通知，却让关心土地和房地产的各界群众异常兴奋。
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土地财政要变天，这次虚惊一场
近日，财政部发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（简称《通知》）。
其中，最被外界关注的是“国有土地使用权出让收入”，也就是通常说的“土地出让金”。《通知》要求，过去由自然资源部征收的土地使用权出让收入等非税收入，全部划转给税务部门负责征收。今年7月起，将在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南等7个省市试点，并从2022年1月1日起全面实施征管划转工作。
《通知》本意是推进税收征管体系改革，却被大面积误读为：以后土地出让金征收将由中央财政收回，还有言之凿凿的解读为“地方土地财政结束了”。
6月7日，中金公司在《土地收入征收权划转的影响》一文里指出：
1.此次非税收入征管权划转不等同于账户合并，仅仅是针对政府非税收入征收权划转，并未变更非税收入所归入的收支科目。如国有土地使用权出让收入仍被归为政府性基金账户。
2. 征收权划转不等同于地方财权上收中央。《通知》也指出，“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。
3. 土地使用权出让收入的支出用途不会明显改变，土地出让收入首先是确保足额支付成本补偿性支出，并在此基础上安排农业农村、城市基建等非成本性支出。
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8万亿土地财政，为何尾大难掉？
自从1994年实行分税制改革开始，有关土地出让金的所有和分配权就基本由地方财政所掌控。到了2020年，这已是一块年产超过8.4万亿的“蛋糕”。
据Wind数据显示，在全国范围内，2011年全国土地出让收入合计3.35万亿元，截至2020年，达到8.41万亿元。就是说，近十年，国内卖地规模增加2.5倍。
据中国指数研究院统计，2020年全国土地出让金超过1000亿元的城市达14个，有的土地出让金占一般公共预算收入比重（也就是外界所说的“土地财政依赖度”）已超过100%。
为什么土地出让金，在地方财政收入中扮演重要角色，甚至被称为“土地财政”？
中金公司称，这主要是因为，土地使用权出让收入作为地方政府重要收入来源，在地方基建、专项债本息偿付和隐性债务化解等方面都发挥了重要作用。
仅以西安来看。统计年鉴显示，2010-2019年的十年间，西安国有土地使用权出让总收入从35.81亿元，增长到822.16亿元。与此同时，西安基础设施投资增速有数年超过两位数。
而地方政府债，包括一般债和专项债。其中，一般债纳入赤字，地方专项债不纳入赤字。近年来，各地地方政府力度加大，专项债不断扩容。2017年至2019年，全国地方政府新增专项债额度分别达0.8万亿元、1.35万亿元和2.15万亿元。
所以，对于基层政府、尤其是产业基础薄弱的地方政府而言，土地出让金事关巨大。
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2020年GDP万亿城市，过半房地产投资占比超15%
虽然不能武断地说，土地财政“绑架”地方经济。但在不少地方的财政收入里，土地出让金确是一块令人垂涎的“蛋糕”。更要注意的是，做大土地财政与推高楼市的联系。
去年我国GDP首次突破100万亿元，达1015986亿元。全年房地产开发投资141443亿元，就是说，房地产开发投资占GDP比重约13.92%。
2020年，全国有23个城市晋级“GDP万亿俱乐部”。其中，只有1个城市房地产投资占GDP比重未超过10%，至少过半的城市占比超过15%，同时有4个城市占比超过了20%。
2020年国内GDP万亿城市 | |||
城市 | GDP（亿元） | 房地产开发投资额（亿元） | 占GDP比重 |
上海 | 38700.58 | 4698.75 | 12.14% |
北京 | 36102.6 | 3938.71 | 10.91% |
深圳 | 27670.24 | / | / |
广州 | 25019.11 | 3293.95 | 13.17% |
重庆 | 25002.79 | 4351.96 | 17.41% |
苏州 | 20170.5 | 2673.7 | 13.26% |
成都 | 17716.7 | / | / |
杭州 | 16106 | 3575 | 22.20% |
武汉 | 15622.95 | / | / |
南京 | 14817.95 | 2631.4 | 17.76% |
天津 | 14083.73 | 2608.54 | 18.52% |
宁波 | 12408.7 | / | / |
青岛 | 12400.56 | 2045.1 | 16.50% |
无锡 | 12370.48 | 1350.02 | 10.91% |
长沙 | 12142.52 | 1868.41 | 15.39% |
郑州 | 12003 | 3430.26 | 28.58% |
佛山 | 10816.47 | 2290.1 | 21.17% |
泉州 | 10158.66 | 962.83 | 9.48% |
济南 | 10140.91 | 1707.6 | 16.84% |
合肥 | 10045.72 | 1546.99 | 15.40% |
南通 | 10036.31 | 1260.08 | 12.56% |
西安 | 10020.39 | 2624.48 | 26.20% |
福州 | 10020.02 | 1960.37 | 19.56% |
深圳、成都、武汉、宁波虽然尚未公布2020年房地产开发投资额，但深圳、成都和宁波的房地产开发投资增速，都超过了当地去年GDP增速。而且，在2019年，这4个城市里，武汉、成都房地产开发投资占GDP比重超过15%，宁波超14%，深圳超11%。
2020年核心城市土地财政依赖度
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房产税，能否终结土地财政？
房产税一直被视为土地财政的“终结者”。从理论说，当地方没有了土地出让金这个经济来源，对于房产税的征收动力自然会提高。
国税与地税在2018年已经合并，在减少冗员、减税降费、提高征管效率的同时，另一大作用是：全国税收布下一盘棋，并为房产税改革打下基础。
有关房产税的立法进程，近几年每次两会都被提及。
从2018年的“稳妥”—2019年的“稳步”—2020的“稳妥”—2021的“积极稳妥”， 表明由于疫情一度放缓的房产税立法推进工作正重回正轨。
近日，财政部等4部门召开房地产税改革试点工作座谈会，首次提到了“改革试点”，进一步标志着房产税可能要从立法探讨上升到试点实施阶段。
目前来看，有关土地出让金征管权的重新划归，将有利于财税上缴。
从调整地方财政结构的角度，这会不会是转变的开始，甚至未来将卖地收入转由中央、地方重新分配，目前尚不得而知。
我们正在逐渐见证历史，我们也在逐渐创建历史。我们既是历史的见证者，更是历史的亲历者。在历史滚滚向前的车轮之下，一切或许都有可能。